La première convention judiciaire d’intérêt public environnementale vient d’être signée entre une usine de traitement d’eau et le parquet du Puy-en-Velay pour des faits de pollution.
Alors que la lutte contre le réchauffement climatique est au cœur des débats sociétaux, le législateur français a souhaité renforcer la répression des infractions environnementales. Ces délits sont souvent difficiles à poursuivre pour plusieurs raisons : d’une part, le droit pénal environnemental est très technique et les contentieux nécessitent des expertises scientifiques très poussées afin de prouver et d’évaluer le préjudice écologique ; d’autre part, il est parfois difficile pour les autorités de déterminer les auteurs d’actes de pollution diffuse. Enfin, le partage de compétence entre l'ordre administratif et l'ordre judiciaire fragmente le contentieux environnemental et réduit l'efficacité des contentieux (Haeri, Kami., Munoz-Pons, Valérie., Touanssa, Malik., « Spécialisation de la justice pénale environnementale : retour sur la loi du 24 décembre 2020 », Dalloz Actualité, 13 janvier 2021).
La création d’une CJIP dédiée au droit environnemental
En 2021, l’Inspection générale de la justice a souligné que les poursuites pénales liées aux infractions environnementales étaient à 75 % des mesures alternatives aux poursuites, principalement des rappels à la loi ou des classements sans suite (Une justice pour l'environnement - Mission d'évaluation des relations entre justice et environnement, Inspection générale de la justice, oct. 2019, p. 55).
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La loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée est venue renforcer l’arsenal des autorités afin de réprimer les atteintes à l’environnement. Outre la création de pôles régionaux spécialisés rattachés à un tribunal judiciaire, le législateur a instauré la possibilité de recourir à une convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) pour les délits prévus par le Code de l'environnement (article 41-1-3 du Code de procédure pénale). Selon la circulaire du 4 mai 2021 visant à consolider le rôle de la justice en matière environnementale, cette CJIP environnementale « vient pallier l’absence de dispositif transactionnel permettant un traitement efficace et rapide des procédures ouvertes pour des atteintes graves à l'environnement » (circulaire, p.15). En effet, si l'article L. 173-12 du Code de l'environnement prévoyait déjà un mécanisme transactionnel en cas d’infractions environnementales, celui-ci est restreint aux délits sanctionnés par moins de deux ans d'emprisonnement.
Calquée sur le modèle de CJIP issue de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite loi Sapin II) et applicable aux infractions en matière d'atteinte à la probité et au délit de fraude fiscale (article 41-1-2 du Code de procédure pénale), la CJIP environnementale donne la possibilité au procureur de la République de proposer une mesure alternative aux poursuites aux personnes morales ayant commis un délit prévu par le Code de l'environnement ou une infraction connexe, à l’exclusion des délits d'atteintes aux personnes, tels que les homicides involontaires.
La proposition formelle de CJIP environnementale ne peut émaner que du procureur de la République qui doit prendre en compte « les antécédents de la personne morale ; le caractère spontané de la révélation des faits ; le degré de coopération en vue de la régularisation de la situation et/ou de la réparation du préjudice écologique » (circulaire, p.15). Cette proposition ne peut intervenir que dans le cadre d’une enquête préliminaire « tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement » (article 41-1-3 du Code de procédure pénale) ou dans le cadre d’une l’information judiciaire lorsque « la personne morale mise en examen reconnaît les faits et qu’elle accepte la qualification retenue » (l’article 41-1-3 du Code de procédure pénale renvoie à la procédure applicable à l’article 41-1-2 du Code de procédure pénale).
S’ensuivent des négociations entre le Ministère public et la personne morale afin de déterminer les obligations à la charge du signataire. L’article 41-1-3 du Code de procédure pénale dispose que la CJIP environnementale peut imposer une ou plusieurs des obligations suivantes : le versement d'une amende d'intérêt public au Trésor public dont le montant pourra atteindre 30 % du chiffre d'affaires moyen calculé sur la base des trois derniers chiffres d'affaires connus à la date du manquement (i), la régularisation de la situation par le biais d’un programme de mise en conformité d'une durée maximale de trois ans sous le contrôle des services compétents du ministère de l'Environnement et des services de l'Office français de la biodiversité (ii) et la réparation du préjudice écologique résultant des infractions commises dans un délai maximal de trois ans (iii). Enfin, si une victime est identifiée, la personne morale a également l’obligation de réparer son préjudice dans un délai d'un an.
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Si les obligations sont les mêmes que pour la CJIP anticorruption, de nombreux commentateurs ont déploré les contours flous du programme de conformité en matière de CJIP environnementale. En effet, plusieurs circulaires du gouvernement et lignes directrices communes du Parquet national financier et de l’Agence française anticorruption (AFA) avaient pris le soin de détailler son contenu et sa mise en œuvre dans le cadre des CJIP anticorruption, ce qui renforçait la sécurité juridique des entreprises.
Si la personne morale accepte les obligations que lui soumet le parquet, le procureur de la République doit ensuite saisir le président du tribunal judiciaire compétent. Celui-ci doit alors entendre les parties, contrôler le respect de la procédure ainsi que l’adéquation et la proportionnalité des engagements prévus par la convention. Si le président estime que les termes de la CJIP sont satisfaisants, il valide la convention et les engagements deviennent contractuels. Cette homologation « n'emporte pas déclaration de culpabilité et n'a ni la nature ni les effets d'un jugement de condamnation [et] n'est pas inscrite au bulletin n° 1 du casier judiciaire » (article 41-1-2 II, al. 3 du Code de procédure pénale). Elle doit en revanche faire l’objet d'une publication sur les sites internet des ministères de la Justice et de l'Environnement, mais également – et c’est une nouveauté par rapport à la CJIP anticorruption – sur le site internet de la commune sur le territoire duquel a été commise l'infraction ou, à défaut, sur celui de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune appartient, ce qui ajoute une dimension territoriale à la sanction.
Conclure une CJIP présente ainsi des avantages non négligeables pour la personne morale qui bénéficie de la célérité et de la confidentialité de la procédure, d’une dispense de reconnaissance de culpabilité - qui lui permet d’échapper à l’exclusion des marchés publics (Lignes directrices sur la mise en œuvre de la convention judiciaire d’intérêt public, Parquet National Financier et Agence Française Anti-corruption, 26 juin 2019, p. 5), de la non-application de peines complémentaires ou encore de la maîtrise du risque pénal et réputationnel. Ce mode de justice négociée permet en retour aux autorités de poursuite et de réprimer les infractions environnementales graves plus rapidement et de façon plus adaptée à réparer les préjudices écologiques
Faisant usage de cette possibilité pour la première fois, le tribunal judiciaire du Puy-en-Velay a homologué une CJIP en matière environnementale le 16 décembre 2021.
Le premier recours à une CJIP en matière environnementale
En mars 2021, les autorités ont ouvert une enquête préliminaire à l’encontre du Syndicat Mixte de Production et d’Adduction de l’Eau (SYMPAE), une usine de traitement d'eau potable située dans la Loire. Celle-ci avait en effet reconnu avoir déversé du permanganate de potassium (K-Mn-04) dans les eaux souterraines superficielles d’un ruisseau entraînant ainsi la pollution d’un kilomètre de cours d’eau. Selon la proposition de convention, « ce produit toxique pour les organismes aquatiques a, malgré sa dilution dans le bassin de décantation de l'usine, atteint une concentration létale pour la macrofaune benthique [dans le cours d'eau]. Cette pollution qui a impacté environ 1 km de cours d'eau fait suite à celle du 20 novembre 2020 ou 50 000 litres de lait de chaux avaient été déversés accidentellement dans ce même cours d'eau [par l'usine] » (proposition de convention, p.1). Le fait de polluer des milieux et de mettre en danger de l’environnement constituent des délits pouvant être sanctionnés par trois ans de prison et 250 000 euros d’amende (délits prévus par les articles L. 216-6 du Code de l’environnement et 121-2 du Code pénal, sanctionné par les articles L. 173-5, L. 173-8, L. 216-6 du Code de l’environnement et 131-38 et 131-39 du Code pénal).
Le 22 octobre 2021, le Ministère public a alors proposé à l’usine de conclure une CJIP aux termes de laquelle celle-ci devrait s’engager à verser une amende d'intérêt public de 5 000 € au Trésor Public dans un délai de six mois et à se soumettre à un programme de mise en conformité « avec la pose dans un délai de 6 mois d’un portillon d’accès à la vanne du bassin de décantation, permettant l’intervention à toutes heures des services de secours » (proposition de convention, p.2). L’usine devait également accepter de réparer le préjudice environnemental et piscicole évalué à 2 159 € au bénéfice de la Fédération Départementale de Pêche de la Haute-Loire sous le contrôle des services compétents du ministère de l’Environnement pour une durée de trente mois. Enfin, il lui était demandé de réparer le préjudice environnemental de la Fédération Départementale de Pêche de la Haute-Loire ainsi que de l’Association Agréée de Pêche et de Protection du Milieu Aquatique (AAPMA) dans un délai de 6 mois. Si des précisions sur le programme de mise en conformité des CJIP environnementales étaient attendues, cette première convention n’éclaircit pas ce point.
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La proposition émanant du parquet du Puy-en-Velay indiquait que si l’usine acceptait dans un délai d’un mois les obligations, celle-ci serait adressée au président du tribunal judiciaire pour validation, tout en précisant que « l’échec de la convention donnera lieu à l’engagement de poursuites pénales par le procureur de la République » (proposition de convention, p.3).
Le 22 novembre 2021, l’usine a accepté ces mesures contraignantes. La proposition de CJIP a donc été présentée au président du tribunal judiciaire du Puy-en-Velay pour homologation.
Le président a alors jugé que le recours à une CJIP était bien fondé « et les obligations justifiées au regard des faits et de leur proportionnalité aux avantages tirés des manquements » (ordonnance de validation, p.2), que procédure de CJIP avait été régulière et que le montant de l’amende était adéquat. Par conséquent, le tribunal a ordonné la validation de la CJIP. Il appartiendra à l’usine de respecter tous ses engagements pendant les délais prescrits afin d’échapper à la reprise des poursuites pénales.
Les faits ayant conduit à cette première CJIP environnementale ne constituant pas réellement une infraction écologique grave et la convention de CJIP étant succincte, il semble aujourd'hui difficile de tirer des enseignements de l’application de ce mécanisme de justice négociée au droit environnemental. Des lignes directrices émanant du ministère de l’Environnement seraient par ailleurs bienvenues pour détailler les enjeux des programmes de mise en conformité.
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