L’open data des décisions de justice s’inscrit à la fois dans un mouvement récent d’ouverture des données publiques et une culture ancienne des juridictions de diffusion de la jurisprudence.
loi du 7 octobre 2016 sur la République numérique a marqué l’avènement de l’open data des décisions de justice en France. Celui s’inscrit dans dans un mouvement plus large de d’ouverture des données publiques, apparu au milieu du XXe siècle et qui a pris corps en France à compter du décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création d’une mission « Etalab » chargée de la création d’un portail unique interministériel des données publiques. Sous un autre aspect, l’open data constitue la dernière étape d’un processus de publicité de données publiques, auquel les décisions de justice n’ont pas échappé, et dont la méthode a évolué au cours du temps, passant de l’oral à l’écrit, puis au numérique.
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Le mouvement récent dit d’ « open data »
Le mouvement dit d'open data, anglicisme signifiant « ouverture des données publiques » est fondé sur la volonté de favoriser la transparence démocratique, l'innovation et la création de valeur économique. Il fait son apparition au milieu du XXe siècle. Dans une étude intitulée « L’open data, la réutilisation des données publiques entre exigence démocratique et potentiel économique » (JCP administrations et collectivités territoriales n° 7, 17 février 2014, 2038) Madame Jennifer Marchand s’est intéressée à ce mouvement. Elle identifie son apparition en 1948, avec le mathématicien N. Wiener qui se représente la future « société de l'information » comme un idéal de transparence et de démocratie.
Selon elle, un mouvement en faveur de la libération des données publiques est apparu de façon quasi concomitante aux États-Unis et en Europe. Prônant une nouvelle gouvernance et une politique d'ouverture sans précédent, le président Obama s'est engagé par voie de circulaires à promouvoir le règne d'un gouvernement plus transparent, participatif et collaboratif. L'open data s'est alors inscrit dans un grand projet démocratique reposant sur une forte volonté politique visant la publication des informations gouvernementales en ligne, l'amélioration de la qualité de cette information, la création et l'institutionnalisation de la culture de transparence et la mise à jour des politiques afin qu'elles soient adaptées à ces changements. Cela s'est concrétisé par le lancement en mai 2009 du site du Gouvernement américain data.gov. Une initiative similaire a suscité en Grande-Bretagne la création en janvier 2010 du site du Gouvernement britannique data.gov.uk, un portail mettant à disposition des bases de données ouvertes provenant des différents corps de l'administration. Le Royaume-Uni a d'ailleurs créé en 2012 l'open data Institute qui a étudié les meilleures pratiques d'exploitation du potentiel des données publiques ouvertes lesquelles doivent être in fine accessibles, structurées, dans un format non propriétaire, identifiées et liées entre elles sémantiquement.
Le mouvement d'open data a également des résonances au niveau européen. Initié par la directive européenne n° 2003/98/CE sur les informations du secteur public, il s’est concrétisé par la révision de cette directive et l'adoption de la Charte sur la transparence à l'issue du G8 en juin 2013. Ces documents reposent sur l'affirmation de principe selon laquelle les données publiques « constituent une ressource inexploitée qui présente un potentiel immense pour favoriser l'essor de sociétés plus fortes, mieux interconnectées, qui répondent mieux aux besoins de nos citoyens et contribuent à l'innovation et à la prospérité ».
Le thème de l'open government a été transposé en France avec la mise en place de la mission Etalab qui supervise l'ouverture des données publiques au niveau national. Un corpus juridique relatif à la politique d'ouverture et de partage des données publiques avait été initié par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 relative au droit d'accès aux documents administratifs et par la directive européenne n° 2003/98/CE sur les informations du secteur public, transposée par l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005, puis modifiée par la directive n° 2013/37/UE, elle-même transposée par la loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public. Ce corpus concernait les informations ou données produites ou reçues par une autorité administrative dans le cadre de sa mission de service public, publiées par une autorité administrative ou communicables à toute personne en faisant la demande. Ces informations devaient être présentées sous un format permettant leur traitement automatisé et leur réutilisation.
Le mouvement d’ouverture des données publiques numériques a véritablement pris corps à compter du décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création d’une mission « Etalab » chargée de la création d’un portail unique interministériel des données publiques. La création de ce portail, sous la forme du site data.gouv.fr, a été effective au 5 décembre 2011 et son périmètre a été élargi le 18 décembre 2013 avec son extension à des données produites par des contributeurs issus de la société civile. Par le même décret, la mission « Etalab » s’est vue, en outre, chargée de coordonner la politique d’ouverture des données des administrations de l’État et d’apporter son appui aux établissements publics administratifs qui en dépendent. L’adhésion de la France, le 24 avril 2014, au partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO), initiative multilatérale lancée le 20 septembre 2011 par huit pays souhaitant promouvoir la transparence de l’action publique et son rapprochement à l’égard des citoyens, notamment par l’emploi des nouveaux outils numériques, marque une nouvelle étape dans la politique française d’ouverture des données publiques. Conformément à l’engagement pris dans le cadre du partenariat, la France adopte, un an plus tard, un plan d’action national pour le gouvernement ouvert, le 16 juillet 2015. La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique consacre, sur le plan législatif, cette politique et fait figurer, parmi ses objectifs, de « renforcer et élargir l’ouverture des données publiques » et de « renforcer l’accessibilité aux services numériques publics ».
Enfin, l’ampleur de ce mouvement se traduit par des initiatives plus locales. À cet effet, il convient de noter le regroupement d'une vingtaine de grandes villes et collectivités au sein d'une association nationale baptisée « open data France ». Elle a pour objectif de regrouper et soutenir les collectivités engagées activement dans une démarche d'ouverture des données publiques et de favoriser les projets entrepris par ces collectivités dans le but de la promotion de l'open data. Une telle initiative avait précédé le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale dont l'article 29 visait à faciliter l'accès aux données publiques avec une mise à disposition de celles-ci pour les collectivités territoriales de 3 500 habitants et plus. L'objectif était de faciliter la réutilisation la plus large des informations publiques produites par les services publics.
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Le phénomène ancien de publicité des documents des autorités publiques et des décisions de justice
La publication des actes et documents des autorités publiques est un procédé ancien. Madame Paerl Nguyen Duy et Monsieur Alexandre Lallet, maîtres des requêtes au Conseil d’État, exposent qu’elle a d'abord pris, pour l'essentiel, une forme orale, à travers les « avis à la population » proclamés « à son de trompe ou de caisse » par le garde champêtre ou l'agent communal faisant office de tambour de ville, complétés par des mesures d'affichage éparses puis par l'insertion d'informations dans des publications locales (Répertoire du contentieux administratif, V° Diffusion des informations publiques : « open-data » - données ouvertes, Dalloz). Au plan national, c'est en 1631 que Théophraste Renaudot fonde La Gazette, qui deviendra plus d'un siècle plus tard la Gazette de France puis la Gazette nationale de France en 1789, publiant à titre officiel les actes des autorités publiques et des informations concernant la vie politique et administrative française. À la Révolution, apparaissent le Moniteur, créé en 1789 par le libraire Charles-Joseph Panckoucke, puis le Bulletin des lois, qui sera remplacé en 1870 par le Journal officiel. Outre cette publication officielle des lois, règlements et autres actes juridiques des autorités publiques, la transparence administrative est également assurée par les enquêtes publiques sur des projets d'aménagement, et à partir de 1810, par la publication de rapports publics, comme ceux de la Cour des comptes diffusés systématiquement à compter de 1832, ou encore celle de la situation du Trésor et de la dette publique.
Le droit à la publicité de la justice résulte quant à elle des lois des 16-24 août 1790 qui prévoyaient que « la publicité des plaidoyers, rapports et jugements aussi bien au civil qu'au pénal était obligatoire pour le juge » puis de l'article 208 de la Constitution du 5 fructidor an III selon lequel « les séances des tribunaux sont publiques, les juges délibèrent en secret, les jugements sont prononcés à haute voix ».
Les deux ordres de juridiction avaient également développé, avec les moyens propres aux époques considérées, des mécanismes de publicité des décisions de justice qui ne concernaient toutefois pas l’ensemble des décisions des cours et tribunaux (L’open data des décisions de justice, Rapport à Mme la Garde des sceaux, novembre 2017, sous la dir. de L. Cadiet, spéc n° 4 et s.). Cette diffusion a permis la constitution d’une jurisprudence grâce en particulier aux commentaires dont les décisions de justice ont été l’objet.
Plus spécifiquement, en matière judiciaire, la publication aux fins de diffusion des premières décisions a été instituée par la loi des 27 novembre et 1er décembre 1790 portant institution d’un tribunal de cassation et réglant sa composition, son organisation et ses attributions, qui prévoyait, à son article 22, l’impression de tous les jugements rendus par cette juridiction sous forme de placards, feuillets in-quarto tirés à une centaine d’exemplaires. Elle s’est poursuivie avec un arrêté du 28 vendémiaire an V (19 octobre 1796) qui prescrit de ne plus laisser les jugements publiés sous la forme de feuilles séparées, mais de les réunir au sein d’un Bulletin officiel annuel. Un arrêté du Directoire du 18 septembre 1798 a amélioré la publication avec le lancement du Bulletin officiel des arrêts de la Cour de cassation qui réunit les décisions en une publication intégrale et régulière, en deux séries, l’une en matière civile et l’autre en matière criminelle. La diffusion des décisions est ensuite devenue, une mission du fichier central de jurisprudence créé après la Seconde guerre mondiale par la loi n° 47-1366 du 23 juillet 1947 modifiant l’organisation et la procédure de la Cour de cassation, qui sera ultérieurement transformé en service de documentation et d’études de la Cour de cassation.
En matière administrative, une première diffusion des arrêts des juridictions administratives a été réalisée, dès le XIXe siècle, par les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation qui ont publié les décisions sous la forme d’un recueil, devenu par la suite le Recueil Lebon. Le Conseil d’État a développé une fonction propre de diffusion après la Seconde Guerre mondiale par la publication du Recueil des décisions du Conseil d’État, statuant au contentieux.
Le développement des outils informatiques a ensuite conduit les juridictions administratives et judiciaires à se doter progressivement de bases de décisions qui ont permis de faciliter la diffusion des décisions.
Le décret n° 84-940 du 24 octobre 1984 relatif au service public des bases et banques de données a créé le Centre national d’informatique juridique, qui comprend notamment des arrêts du Conseil d’État et de la Cour de cassation, puis le décret n° 96-481 du 31 mai 1996 relatif au service public des bases de données juridiques a institué un service public des bases de données juridiques, qui comprend notamment des décisions des juridictions administratives et judiciaires. Le décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet, a constitué une nouvelle étape dans le processus de diffusion des décisions de justice, en prévoyant une mise à disposition gratuite du public, d’une partie limitée des décisions de justice produites par le Conseil d’État et la Cour de cassation ainsi qu’une sélection de décisions rendues par des juridictions du fond, sur le site internet legifrance.gouv.fr.
L’avènement de l’open data des décisions de justice
La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, en prévoyant la mise à disposition gratuite de toutes les données émanant des administrations publiques, a consacré le principe de l’open data, en ce compris des décisions de justice. La professeure Pascal Deumier, s’est intéressé à la genèse de ce texte et à ses suites (« L’open data des magistrats : une petite histoire législative », RTD civ. 2019, p. 72). Ainsi, elle relève que l’open data des décisions de justice ne figurait pas dans le projet de loi et qu’il a été introduit par amendements déposés par le gouvernement l'avant-veille de la discussion en séance publique au Sénat. Ce dépôt tardif n'a pas laissé aux rapporteurs le temps d'approfondir leur réflexion ou de procéder à des auditions de membres des juridictions. Il a également conduit le législateur à se priver d'une étude d'impact ainsi que d’un d'avis du Conseil d'État. Dans ces conditions, la rédaction des décrets d’application n’a pu être réalisée en l’état. Le ministère de la Justice, qui avait initialement annoncé la publication desdits décrets au cours du mois janvier 2017, a finalement confié, au mois de mai 2017, au professeur Loïc Cadiet la présidence d'une mission d'étude sur l'open data des décisions de justice. Son rapport, rendu en novembre 2017, a eu pour effet d’entraîner une nouvelle intervention législative, intégrée dans le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice, avant même que les dispositions adoptées en 2016 ne prennent effet. L’article 33 de la loi du 23 mars 2019 a réécrit l'open data des décisions de justice, texte actuellement en vigueur, qui a été complété par différents décrets qui définissent le cadre légal de l’open data des décisions de justice.
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Cet article a été rédigé par l'équipe de rédaction du Blog Predictice.
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