Ayoub & autres c/France : liberté d’association et abus de droit

Les violences commises par une association d’extrême-droite justifient sa dissolution. Se prévaloir de la liberté d’association pour promouvoir la discrimination constitue un abus de droit.

La dissolution de trois associations d’extrême-droite en France

En juin 2013, Clément Méric, un étudiant de 18 ans membre d’un mouvement antifasciste est décédé lors d’une rixe opposant son mouvement, à des skinheads liés à l’association d’extrême-droite Troisième Voie et à son service d’ordre, les Jeunesses nationalistes Révolutionnaire (ci-après JNR), dirigée par Serge Ayoub.

À la suite de cette rixe, le gouvernement a mis en œuvre la procédure de dissolution administrative de l’association Troisième Voie et de son service d’ordre ainsi que deux autres associations d’extrême droite Œuvre Française et Jeunesse Nationaliste, sur le fondement de l’article L212-1 du Code de la sécurité intérieure.

Le cadre juridique de la dissolution d’association en France

La dissolution judiciaire de droit commun est confiée au juge judiciaire par les articles 3 et 7 de la loi du 1er juillet 1901, concernant les associations dont l’objet serait illicite, contraire aux lois et aux bonnes mœurs ou portant atteinte à l’intégrité du territoire et à la forme républicaine du gouvernement. En parallèle, l’autorité administrative dispose d’un pouvoir de dissolution d’associations constituant des milices privées et de groupes de combat à l’article L212-1 du Code de la sécurité intérieure, issu des dispositions de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et les milices privées.

Cet article, adopté dans un contexte de lutte contre les ligues anti-républicaines de la Troisième République, dispose que « sont dissous, par décret en Conseil des ministres, toutes les associations ou groupements de fait :

1° qui provoquent à des manifestations armées ou à des agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens ;

2° ou qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées ;

3° ou dont l'objet ou l'action tend à porter atteinte à l'intégrité du territoire national ou à attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ;

4° ou dont l'activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine ;

5° ou qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait l'objet de condamnation du chef de collaboration avec l'ennemi, soit d'exalter cette collaboration ;

6° ou qui, soit provoquent ou contribuent par leurs agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;

7° ou qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger. 

Pour apprécier la qualification de milice privée ou de groupe de combat, le Conseil d’État a établi dès 1936 une liste de critères à examiner : l’objet de l’association, la présence de groupes organisés selon une hiérarchie caractérisée par des grades et le maintien d’une discipline, dotés éventuellement d’uniformes, développant des stratégies paramilitaires, notamment l’organisation d’exercices en vue de la préparation au combat (CE Ass, 27 novembre 1936 Associations le mouvement social des Croix de feu, et CE 8 septembre 1995 Comité du Kurdistan et autres). La Haute juridiction administrative a mis en œuvre ces critères lors de l’examen de la situation de ces associations.

La dissolution de l’association Troisième Voie

En réponse à l’annonce du gouvernement, le Président de l’association a prononcé l’auto-dissolution de l’association et de son service d’ordre. Le gouvernement a toutefois maintenu sa procédure de dissolution en raison de la persistance d’activités sur le net.

Par décret du 12 juillet 2013, le président de la République a prononcé la dissolution des JNR et de Troisième Voie, notamment au regard de son « organisation très hiérarchisée, composée de plusieurs grades, s’inspirant à certains égards d’une organisation militaire », de l’idéologie nationaliste révolutionnaire qu’elle promeut reposant sur l’incitation à la haine et à la discrimination, et de ses « nombreux actes de violence ». L’ensemble de ces éléments lui a permis de caractériser une milice privée au sens de l’article L212-1 du code de la sécurité intérieure.

Après la mort de Clément Méric, il y a eu un emballement. Manuel Valls a annoncé la dissolution de l'association à l'Assemblée : la décision de dissolution a d'abord été prise pour des raisons politiques. Ensuite, ils ont essayé de faire rentrer les faits dans les cas prévus par le code de la sécurité intérieure.

Deux fondements ont été retenus dans le décret de dissolution : l'incitation à la haine et la violence, et le fait d'être une milice privée. - Me Nicolas Gardères, conseil de Serge Ayoub

Le président de l’association Troisième Voie, Serge Ayoub, a déposé un recours en annulation devant le Conseil d’État, soutenant que la décision était politique et ne répondait pas à des nécessités d’ordre public. Il soutenait que l’auto-dissolution aurait dû interrompre la dissolution administrative. Il ajoutait que la dissolution des groupements par le président de la République « ne répondait à aucun besoin social impérieux et que leur idéologie, si elle pouvait heurter ou choquer, n’était pas assimilable à un discours de haine au sens de la jurisprudence de la Cour et étaient contraires à l’article L. 212-1 du CSI ». Par un arrêt du 30 juillet 2014, le Conseil d’État a rejeté la requête. Il a considéré que la dissolution n’avait pas méconnu le principe fondamental de la liberté d’association car le Gouvernement avait opéré « la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’ordre public sans lequel l’ensemble des libertés ne saurait être assuré ». Il a ajouté d’une part que leur dissolution volontaire « n’empêch[ait] pas de les regarder comme groupements de fait car, ces entités n’ont pas mis un terme immédiat à leur activité » et d’autre part que l’association et son service d’ordre constituaient bien une milice privée au sens du Code de la sécurité intérieure, en raison de leur fonctionnement et leurs activités. Il a conclu que « le décret n’a pas méconnu les articles 10 et 11 de la Convention car les dissolutions critiquées, si elles constituent une restriction à l’exercice de la liberté d’expression, sont justifiées par la gravité des dangers pour l’ordre public et la sécurité publique résultant des activités des entités en cause ».

J'ai réussi devant le Conseil d'État à faire confirmer qu'il n'y avait pas d'incitation à la haine et à la violence. Il faut fonder les choses sur des faits : les services de renseignement ont pu présenter tout ce qu'ils pouvaient, le Conseil d'État a été bien obligé de constater qu'il n'y avait rien pour étayer ce fondement.

Ainsi, un seul fondement a été validé par le Conseil d'État : celui de la milice privée. Mais mon analyse, c'est qu'il n'y avait vraiment rien qui permettait sérieusement de qualifier l'association ainsi. Le dossier était vide, et aucun élément ne justifiait en droit la dissolution de l'association. - Me Nicolas Gardères

La dissolution de l’association L’Œuvre française

Par décret du 25 juillet 2013, le président de la République a prononcé la dissolution de l'association L’Œuvre française notamment en raison de son discours « divisant l’humanité en races hiérarchisées au sommet desquelles se situe la race blanche », de son appel « à la révolution blanche en vue de rétablir la souveraineté de la France », de l’apologie de la politique de collaboration de Pétain et de l’organisation de « camps de formation paramilitaire, physique et idéologique, réunissant les cadres et les militants de ce mouvement, dans le but de former des soldats politiques ». 

Le Président de cette association a déposé une requête en annulation de la dissolution devant le Conseil d’Etat. Il soutenait que son association ne relevait pas des dispositions de l’article L212-1 du CSI ; il niait l’apologie de la collaboration et dénonçait une décision politique. 

Par un arrêt du 30 décembre 2014, le Conseil d’État a rejeté la requête, confirmant que cette association constituait une milice privée ayant pour but « d’exalter la collaboration avec Pétain » ; que si elle n’avait pas été directement instigatrice de la rixe à l’origine du décès de l’étudiant, ces événements lui avaient permis de diffuser son idéologie ; qu’en conséquence « la dissolution était justifiée par la gravité des dangers pour l’ordre public et la sécurité publique ».

La dissolution de l’association Jeunesse Nationaliste

Par décret du 25 juillet 2013, le président de la République a prononcé la dissolution de l’association Jeunesse Nationaliste, en raison de l’idéologie véhiculée selon laquelle « la population immigrante à majorité musulmane (...) est le symbole de la véritable colonisation dont les Français de souche sont les victimes ; que ces personnes sont également désignées comme des “bandes ethniques” et sont accusées d’être responsables d’ “agressions constantes”, de profanation des églises et d’”assassinat [du] peuple et de [la] France” » , qu’elle organise des camps-école destinés à la formation doctrinale et sportive de ses jeunes membres et qu’elle commémore la mort de miliciens SS.

Le président de cette association a saisi le Conseil d’État d’une requête en annulation du décret de dissolution. La Haute juridiction administrative a rejeté cette requête dans un arrêt du 30 décembre 2014 au regard du contenu publié sur le site de l’association ainsi que des messages de certains de ses membres sur les réseaux sociaux, caractérisant une incitation à la haine. Il a considéré que cette circonstance suffisait à justifier la dissolution car, bien qu’elle constitue « une restriction à l’exercice des libertés d’expression et d’association, celle-ci est justifiée par la gravité des dangers pour l’ordre public et la sécurité publique résultant des activités de l’association en cause ».

Au-delà de l'affaire spécifique à Serge Ayoub, j'ai pu observer l'affirmation d'une jurisprudence de plus en plus répressive. Le Conseil d'État, qui n'a pas toujours une grande audace pour remettre en cause les décisions politiques du gouvernement, a quelque peu délabré la jurisprudence du fait de sa soumission, de sorte qu'il est beaucoup pour facile désormais pour l'État de dissoudre les associations.

Le nombre de dissolutions a d'ailleurs énormément augmenté depuis l'affaire Ayoub. Au fond, le problème est toujours le même : une protection de l'État de droit par le Conseil d'État affaiblie et donc une moindre protection des libertés fondamentales. L'État a les coudées franches pour exercer ces mesures restrictives de liberté. - Me Nicolas Gardères

Les présidents des trois associations ont alors chacun saisi la Cour Européenne des Droits de l’Homme (ci-après la Cour EDH), en soutenant que la dissolution des associations qu’ils présidaient constituait une ingérence injustifiée dans l’exercice des droits à la liberté d’expression et à la liberté d’association protégés par les articles 10 et 11 de la Convention EDH. Leurs requêtes ont fait l’objet d’une jonction.

La mise en œuvre de limites à la liberté d’expression par la Cour EDH

LIRE LA DÉCISION >> Cour Européenne des Droits de l´Homme, 8 octobre 2020, n° 77400/14, 34532/15, 34550/15

Le rappel du cadre de la liberté d’association dans la Convention

Dans son arrêt du 8 octobre 2020, la Cour rappelle dans un premier temps que la démocratie politique est un « élément fondamental de l’ordre public européen », raison pour laquelle elle attache une « importance particulière au pluralisme, à la tolérance et à l’ouverture d’esprit ». Elle se situe ainsi dans la lignée de son célèbre arrêt Handyside c/Royaume Uni de 1976, à l’occasion duquel elle avait affirmé que le pluralisme supposait la protection des idées accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives, mais également des idées pouvant heurter, choquer ou inquiéter l’opinion publique.

La Cour affirme que « la mise en œuvre du principe de pluralisme étant impossible si une association n’est pas en mesure d’exprimer librement ses idées et ses opinions [...]  la protection des opinions et de la liberté de les exprimer au sens de l’article 10 de la Convention constitue l’un des objectifs de la liberté d’association », raison pour laquelle elle examine la conventionnalité des dissolutions au regard de l’article 11, lu à la lumière de l’article 10 de la Convention.

La liberté d’association n’étant pas un droit absolu, l’article 11 de la Convention énumère en son alinéa 2, les limitations qui peuvent y être apportées. Cet alinéa dispose que « l’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale à la sûreté publique à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’État ». 

La Cour de Strasbourg rappelle que les États « disposent d’un droit de regard sur la conformité du but et des activités d’une association avec les règles fixées par la législation », mais ne peuvent user de ce droit qu’en conformité avec les dispositions de la Convention. La Cour EDH a ainsi eu l’occasion de juger qu’en dehors des cas de « violences ou de négation des principes démocratiques », la dissolution d’une association ne pouvait que très difficilement se concilier avec la liberté d’association.

Au regard de l’importance des conséquences de la dissolution, la Cour développe une appréciation très stricte des ingérences permises en la matière. Elle considère que le caractère nécessaire de l’ingérence renvoie à « un besoin social impérieux », et doit être proportionné au but poursuivi. Elle reprend ainsi les critères du contrôle de proportionnalité développés dans l’arrêt du 23 juillet 1968, Affaire Linguistique Belge et précisés dans l’arrêt Handyside contre Royaume Uni du 7 décembre 1976.

À côté de ces limites traditionnelles à la liberté d’association, la Cour rappelle que l’interdiction de l’abus de droit prévue à l’article 17 de la Convention constitue également une limitation. Cet article dispose qu’ « aucune des dispositions de la présente Convention ne peut être interprétée comme impliquant pour un État, un groupement ou un individu, un droit quelconque de se livrer à une activité ou d’accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la présente Convention ou à des limitations plus amples de ces droits et libertés que celles prévues à ladite Convention ». Il a pour objectif d’empêcher qu’une personne puisse se prévaloir de la Convention pour se livrer à des « actes visant à la destruction des droits et libertés visés par cette Convention » (arrêt Lawless c/Irlande 1er juillet 1961), en rendant irrecevable sa requête. La Cour a, à de nombreuses reprises, combiné les articles 10 et 17 de la Convention, mais n’a en revanche que rarement été amenée à combiner les articles 11 et 17 (Hizb ut-Tahrir et autres c. Allemagne du 12 juin 2012 ; WP et autres c. Pologne du 2 septembre 2004 sont des illustrations de cette combinaison). 

Cet arrêt constitue donc pour la Cour EDH une opportunité de préciser la notion d’abus de droit en matière de liberté d’association.

Une application in concreto

S’agissant de l’association Troisième Voie, après avoir constaté que cette ingérence était prévue par la loi et poursuivait un but légitime de protection de la sûreté publique, défense de l’ordre et protection des droits d’autrui, la Cour s’attache à vérifier que cette mesure répondait à un besoin social impérieux et était proportionnée au but à atteindre. Elle considère en l’espèce que ses actes de violences, son organisation militaire et ses camps de recrutement caractérisent le besoin social impérieux d’imposer la dissolution pour mettre fin aux troubles à l’ordre public. Cette ingérence est proportionnée à la gravité du contexte et à l’absence de moyens légaux moins intrusifs pour mettre un terme au trouble à l’ordre public, raison pour laquelle elle conclut à l’absence de violation de l’article 11 de la Convention lu à la lumière de l’article 10. 

S’inscrivant dans la lignée de sa jurisprudence antérieure, la Cour considère que ce n’est pas tant l’idéologie de cette association, que la violence commise dans le prolongement de cette idéologie qui justifie la mesure radicale que représente la dissolution. Ce délicat exercice de mise en balance auquel se livre la Cour européenne repose sur une analyse très circonstanciée des faits, illustrant l’attention portée par la Cour à la conventionnalité des limitations de ce droit.

Il peut être utilement relevé que concernant cette association, le Conseil d’État avait relevé l’insuffisance d’éléments pour établir l’existence d’une provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence pour fonder la dissolution, raison pour laquelle la cour n’a pas jugé utile de statuer sur la question de l’application de l’article 17 de la Convention. Ainsi, la qualification juridique retenue par les juridictions internes concernant le comportement du requérant constitue un élément important dans le raisonnement de la Cour de Strasbourg. 

S’agissant des associations Œuvre française et Jeunesse nationaliste, la Cour examine la recevabilité de leur recours ratione materiae, sur le fondement de l’article 17. Répondant à l’argument d’une dissolution politique par les requérants, la Cour examine « la compatibilité du programme et de l’action politique des requérantes avec les fondements de la démocratie ».

La Cour EDH prend en compte le fait que « l’ensemble des diffusions de ces associations comportaient des références à des auteurs de théories ou de publications à caractère antisémite ou raciste et contenaient des éléments provoquant à la discrimination et la justifiant » ; « l’apologie de personnages ayant collaboré avec l’Allemagne nazie, entretenant l’idéologie du régime de Vichy » dont elles voulaient mettre en lace la législation raciale une fois au pouvoir ;  l’existence de « camps de formation paramilitaire en vue de faire des jeunes militants des “soldats politiques”, manifestant ainsi des visées d’endoctrinement et d’entraînement qui apparaissent comme une menace pour l’éducation à la citoyenneté démocratique, compte tenu de l’idéologie ainsi diffusée ». 

Elle estime en conséquence que le fonctionnement et le but poursuivi par ces associations heurtent les valeurs fondamentales de justice, de tolérance et de paix promues par la Convention, et juge qu’en l’espèce la manifestation des buts interdits était non seulement suffisamment grave mais également non équivoque.

Elle considère qu’en menaçant le processus démocratique et en incitant à la haine et à la discrimination raciale, les requérants ne pouvaient prétendre aux bénéfices de la protection de la Convention. En effet, dans la dissolution de ces deux associations, « la Cour voit l’expression de décisions prises au regard d’une connaissance approfondie de la situation politique interne et en faveur d’une “ démocratie apte à se défendre” dans un contexte de persistance et de renforcement du racisme et de l’intolérance en France et en Europe. »  

Cette décision confirme ainsi l’impossibilité de se prévaloir de la Convention pour promouvoir ou justifier des actes s’assimilant à de la xénophobie et de la discrimination raciale, et constitue une illustration précieuse de la mise en œuvre de l’article 17 de la Convention par la Cour, qui ne l’utilise que dans de rares cas.

Ce que je reproche à la justice européenne et française, c'est d'avoir jugé sur la base d'un individu et d'une idéologie et pas sur la base des critères fixés par la loi. Or, il faut prendre au sérieux la loi et les critères de restriction des libertés fondamentales qu'elle définit, car quand on commence à s'en écarter pour des considérations politiques et idéologiques, on met en danger tout l'édifice de l'État de droit. - Me Nicolas Gardères

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