Fiscalité environnementale : où en est la France ?

La fiscalité environnementale peine à s'imposer en France. En cause ? des blocages économiques et sociologiques. Petit tour d'horizon des difficultés ainsi que des mesures qu'il conviendrait d'adopter.

Fiscalité émergente aux multiples dénominations, la fiscalité écologique, environnementale ou encore écofiscalité a pour finalité, par un signal-prix, d’à la fois protéger l’environnement et les ressources naturelles tout en finançant leur restauration. Son développement croissant durant ces dernières années dans l’hexagone amène cependant à s’interroger sur sa nature protéiforme, vaste et hétérogène où les pistes évolutives sont nombreuses. Outil économique principal en faveur de la transition écologique, elle vise, dans une inspiration pigouvienne, à la fois les entreprises et les ménages, par l’intégration des externalités négatives environnementales. La taxe devient alors l’inévitable corollaire de la pollution et de ses dommages subséquents.

Dans une vision fiscaliste, cette fiscalité environnementale vise à engendrer des effets directs et/ou indirects sur les modes de production en s’appuyant sur la variable clé du choix de consommation.

Dans une perspective cette fois-ci plus économique, une troïka se dessine :

Premièrement, une action incitative apparait, visant la promotion de comportements écologiquement et énergétiquement responsables par la mise en place de subventions, exonérations ou déductions d’impôt. On y retrouve également le crédit d’impôt, notamment pour la transition énergétique (CITE).

Cette dimension incitative s’observe également dans un versant négatif, la taxe s’attaquant directement à la source des nuisances comme les processus de production polluants afin d’inciter à l’investissement dans des processus plus durables.

Deuxièmement, une action sanctionnatrice est à relever, pénalisant les comportements, investissements, actions ou services non écologiquement vertueux avec l’exemple du principe pollueur-payeur. Troisièmement, achevant ce triptyque, on constate une action compensatrice répondant à une nécessité d’équilibrage avec les taxes préexistantes les plus distorsives, c’est-à-dire entrainant une perte de richesse nette élevée. En affectant positivement les recettes de cette écofiscalité à la baisse de ces taxes économico-déficientes, on cherche à obtenir une double amélioration, à la fois écologique et économique. Le but est de baisser le taux de distorsion moyen du système fiscale français, reprenant ainsi la théorie du « double-dividende ».

I. Une fiscalité effective assujettie à la balance écologico-budgétaire

A. La place significative de l’écofiscalité dans les recettes budgétaires

L’arbitrage imparfait, résultant de l’essence éminemment politique de la fiscalité, entre protection environnementale et recette fiscale, semble révéler des considérations plus mercantiles que philanthropiques. D’après les chiffres fournis par Eurostat, les recettes fiscales environnementales de la France s’élèveraient à 56 milliards d’euros en 2018, soit 2,4% du PIB et légèrement moins de 5% des prélèvements obligatoires. Autre chiffre clef, la Cour des comptes mesure l’enjeu fiscal environnemental à 87 milliards en intégrant les dépenses fiscales et dispositifs fiscaux en lien avec l’environnement, faisant rejaillir le fabuleux essor et potentiel de la fiscalité écologique.

Cependant, en matière d’écofiscalité, la France se trouve encore en-deçà de la moyenne européenne, au sens de la comptabilité nationale, et fait office de mauvais élève d’après les chiffres d’Eurostat. Mais depuis l’instauration d’une composante carbone au sein de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE), ce différentiel tend toutefois à s’estomper. De plus, en retenant un périmètre élargi à d’autres instruments, non comptabilisés par Eurostat, on parvient à grimper à 68,7 milliards d’euros, soit 3% du PIB, et même à 76,3 milliards, soit 3,3% du PIB en incluant les dépenses fiscales !

En outre, des interrogations et critiques quant aux problématiques de répartition sont récurrentes. La fiscalité environnementale porte principalement sur la consommation et on observe une centralisation sur l’énergie qui rassemble 83% des recettes de l’écofiscalité. Ce pan majoritaire se décompose en deux grandes catégories. Les taxes sur les énergies fossiles tout d’abord, avec en tête d’affiche la TICPE, constituant la cinquième recette fiscale, puis, bien après, les taxes sur l’électricité. Les taxes concernant les transports, les pollutions générées et les ressources se retrouvent elles grandement minoritaires en termes de recettes.

Mais les taxes écologiques sont, d’un point de vue budgétaire, dotées d’avantages conséquents et notamment celui de présenter des coûts de collecte (ou taux d’intervention) relativement faibles. Par honnêteté intellectuelle, il faut tout de même relever que d’autres taxes, environnementales elles aussi, présentent un coût de gestion non négligeable comme la taxe à l’essieu gérée par la direction générale des douanes et droits indirects pour laquelle il atteint plus de 10 % du produit de cette taxe. Autre avantage, la fiscalité écologique ne présente pas de caractère fraudogène spécifique. Les services n’ayant pas, à l’heure actuelle, connaissance d’un quelconque schéma de fraude propre aux taxes concernées. De plus, le nombre de redressements et de remises en cause reste relativement faible en raison de la complexité des dispositifs et du caractère évolutif des régimes fiscaux en question.

B. Un outil de protection de l’environnement efficace mais sous-optimal

Outil majeur en faveur de la transition écologique, la fiscalité environnementale va intuitivement se tourner, pour la détermination de son assiette, vers les nuisances environnementales, que ce soit un polluant, un produit ou un service. Ces taxations écologiques peuvent concerner tous les phénomènes instigateurs de dommages environnementaux. Ce peut être les problématiques de réchauffement climatique ou de pollution, telle qu’elle soit, à titre d’illustration. La finalité verte de ces initiatives fiscales est de limiter les pollutions et les atteintes environnementales en s’attaquant au portefeuille, afin de modifier les comportements sur fond de prise de conscience.

Concrètement, les résultats sont là. Les taxes sur la consommation d’énergies fossiles ont permis la réduction de leur consommation en France, mais également chez nos voisins européens. Autre indicateur, la tarification incitative des déchets, visant à faire payer le service d’enlèvement des déchets en fonction du poids réel de déchets produits par chaque ménage, a permis de réduire de 30% le volume de la poubelle des ordures ménagères non recyclables dans les endroits où elle a été mise en place.

Cependant, alors qu’on aurait pu penser que les recettes seraient utilisées à des fins environnementales, celles-ci se retrouvent affectées à la réduction du déficit public, redistribuées aux entreprises ou aux ménages les plus modestes ou servent à la réduction d’autres impôts. Une partie seulement sera employée dans des perspectives de politique publique environnementale, comme les redevances perçues par les agences de l’eau, affectées aux politiques de gestion des ressources en eau et à l’amélioration de leur état écologique et sanitaire. Il existe enfin un compte d’affectation spéciale transition écologique usité aux fins de financement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables comme la production d'électricité verte.

Néanmoins, force est de constater que la modification des comportements à l’origine de répercussions environnementales néfastes, bien qu’en constante évolution, se révèle timide et discrète malgré une écofiscalité relativement abondante. Les raisons ?

Dans un paradoxe assez fataliste, l’urgence climatique et l’inaltérable dégradation terrestre ne paraissent aucunement insupportables pour la majorité.

Alors que l’écologie inonde le débat public, l’opinion publique semble majoritairement opposée à une forte fiscalité environnementale. Nous l'avons vu récemment, puisque l’élément fomentant le mouvement populaire des gilets jaunes dans ses prémices se trouvait être, pour partie, le coût jugé excessif du passage à la pompe :

la trajectoire d’augmentation de la fiscalité carbone retenue par la loi de finances pour 2018, ostensiblement plus élevée et rapide que nos voisins européens, est venue faire exploser une bulle sociale, déjà malmenée par la hausse des cours mondiaux du pétrole et le sentiment de manque de transparence sur l’utilisation des recettes et des compensations.

Pourtant, les taxes concernant les transports occupent une place minime en matière de fiscalité environnementale. Seconde ombre au tableau, l’arbitrage politique, bien qu’en partie efficace en terme environnemental, reste encore centré sur une logique budgétaire par le jeu d’un empilement temporel de demi-mesures dont les considérations écologiques semblent bien secondaires.

II. Un panorama de la fiscalité écologique en clair-obscur

A. Un ensemble hétéroclite et sédimentaire à la trajectoire incertaine

La sphère de la fiscalité environnementale est extrêmement féconde. Il peut s’agir de taxes proprement dites, de redevances couvrant des coûts pour services environnementaux, de mesures positives comme les crédits d’impôt ou encore d’incitations fiscales par le biais d’exonérations, déductions et autres baisses de taux. Sédimentation de dispositifs hétérogènes sur fond de logique de rendement, la fiscalité écologique a vu ses objectifs et enjeux évolués fort d’un ensemble de 46 instruments fiscaux.

Illustration de cette stratification hasardeuse, la fiscalité environnementale ne fait, en l’état actuel, pas l’objet d’une définition consensuelle.

Selon que l’on retienne le critère de l’assiette, de la finalité ou de la nature juridique des instruments fiscaux, son périmètre louvoie et se perd dans sa diversité d’approche. De plus, l’ensemble hétérogène d’instruments fiscaux dont la nature juridique, l’objet et même les enjeux financiers s’illustrent par leur diversité, ainsi que la présence de niches fiscales et sociales aux vertus ambiguës, aggravent encore un peu plus cette confusion. L’éclatement administratif complexe et dilué du pilotage de la fiscalité environnementale tant par sa construction, que par son suivi et son évolution, est un frein supplémentaire à la cohérence générale de l’écofiscalité. Cette dispersion se répercute inévitablement sur l’information relative à la fiscalité écologique où l’absence d’un véritable support d’information budgétaire unifié se fait ressentir.

Cet imbroglio n’est pas nouveau. Il est l’héritage d’une fiscalité construite par sédimentation.

Avant même l’émergence d’une véritable fiscalité écologique, des taxes à finalité environnementale naquirent dans les années 1960 où la logique d’affectation au financement d’une politique environnementale présageait déjà une future écofiscalité.

Par la suite, la taxe emblématique qu’est la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), marqua dans les années 90 la véritable naissance de la fiscalité environnementale.

Dans les années 2000, les principes juridiques en matière environnementale, bien qu’extrêmement théoriques, commencèrent à s’édifier. La Charte de l’environnement de 2005, de valeur constitutionnelle, a par exemple consacré le principe pollueur-payeur et divers droits en matière environnementale. La fiscalité écologique se démarque par le phénomène de « verdissement » de taxes préexistantes par le biais de réformes intégrants soit dans la définition de leur assiette, soit dans l’affectation de leur produit, des déterminants environnementaux. Bien que l’initiative soit louable, la lisibilité fiscale s’en trouve cependant entachée. L’objectif écologique ne se trouve alors que secondaire au rendement, l’incitation économique paraissant dépréciée par les considérations budgétaires prédominantes. Enfin, des contradictions avec les choix de politique industrielle semblent noircir le tableau, réveillant les vieux démons de la promotion du diesel.

Dernier point soulevé, plus technique, l’instrument fiscal se voit dans sa finalité environnementale confronté à des difficultés à la fois pratiques et juridiques. La matière écologique, dont l’appréhension est peu aisée, rend le maniement des instruments fiscaux très délicat. Tout d’abord, la détermination de l’assiette pertinente est un véritable casse-tête, car le fait générateur de pollution est difficile à appréhender en raison de son absence de contrôle ou de système de comptabilisation des pollutions adapté. La définition du niveau de la taxation, mise en écho avec le coût social des dommages et l’élasticité des agents pollueurs, ajoute une nouvelle strate de difficulté. Enfin, la jurisprudence constitutionnelle, rigoureuse et encadrante, se révèle très stricte quant aux modalités d’instauration d’un instrument à finalité environnementale. L’obstacle juridique se ressent aussi dans les censures constitutionnelles, la fiscalité carbone que nous allons aborder en ayant fait les frais à deux reprises.

Le législateur, astucieux par moment, se retrouve à masquer ses intentions environnementales au profit d’un motif de rendement budgétaire pour échapper au contrôle approfondi des taxes comportementales de nature écologique. Revers de la médaille, cette manœuvre législative vient de nouveau affaiblir une lisibilité déjà malmenée, l’intelligibilité citoyenne en pâtissant.

B. La nécessité de repenser l’instrument fiscal dans la politique environnementale : l’exemple de la fiscalité carbone

La fiscalité carbone faisait partie de l’une des deux évolutions fiscales phares au soutien de la transition écologique, au côté de la politique de convergence de la taxation entre l’essence et le gazole. Elle constitue un levier incontournable afin d’orienter les décisions des agents économiques vers des solutions à bas contenu carbone. Après deux échecs sur fond de censures constitutionnelles consécutives en 2000 et 2009, la France a introduit en 2014 cette fiscalité carbone sous la forme d’une composante des taxes sur les énergies fossiles. Cependant, ces deux portes étendards de la politique éco-fiscale ont été confrontées au mouvement social des gilets jaunes, conduisant au gel de ces dispositions dans le cadre de la loi de finance pour 2019. La France s’étant dotée d’objectifs écologiques ambitieux avec la loi énergie-climat adoptée le 8 novembre 2019, consacrant l’objectif de neutralité carbone pour 2050, des changements de comportement significatifs, aux niveaux collectif et individuel, sont impératifs.

Bien que considéré comme un instrument de politique environnementale efficace, ce dispositif fait face, dans son maniement, à des contraintes qui en réduisent considérablement la marge de manœuvre.

En effet, la taxe carbone va devoir faire face à un double obstacle économique  :

• tout d’abord, la dégradation de la compétitivité des secteurs exposés et, corollairement, l’accroissement subséquent du volume de carbone importé.
  Bien qu’ayant un effet très limité sur le niveau du PIB, la hausse de la composante carbone induirait une évidente augmentation de ce qu’on appelle les « fuites de carbone ». Elles désignent la part des émissions de carbone liées aux importations dont l’exemple topique réside dans la délocalisation des industries les plus polluantes en termes d’émission, vers des pays peu, voire pas régulés, que l’on dénomme « havre de pollution ». En pratique, certains secteurs plus consommateurs d’énergies fossiles, comme celui du transport, se verront également beaucoup plus touchés par ce jeu de paramètres.
• Ensuite, son acceptation par la population est compromise dans la mesure où elle touche proportionnellement plus les ménages modestes et/ou éloignés des zones urbaines.
  En effet, étant une fiscalité énergétique régressive en fonction du niveau de revenu, celle-ci pèsera plus lourd pour les ménages les plus modestes. Le facteur géographique rentre également en compte, les ménages ruraux et périurbains se voyant plus dépendants des déplacements routiers que leurs concitoyens.

Mais alors, comment repenser cet outil, certes efficace, mais néanmoins encore imparfait ?

Tout d’abord, il semble nécessaire de structurer la fiscalité écologique afin de lui conférer un cadre, un but et une cohérence.

En ce qui concerne la fiscalité carbone, il convient de reprendre une trajectoire d’augmentation afin d’espérer remplir, ou a minima de s’approcher des objectifs légaux en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le choix de cette trajectoire, laissé aux pouvoirs publics, devra prendre en compte les effets prévisibles sur les ménages et les entreprises mais également les contraintes de notre économie ouverte.

Ensuite, l’élargissement de l’assiette de la taxe carbone permettrait à la fois l’accroissement des effets bénéfiques environnementaux tout en renforçant le sentiment d’équité par une meilleur répartition de l’effort écologique.

Dans le viseur de la Cour des comptes, on retrouve les mécanismes de remboursement de la TICPE qui conduisent à d’importantes exonérations de fiscalité carbone dans divers secteurs. Il semble en effet plus logique de réorienter ces niches fiscales vers des objectifs plus écologiquement vertueux, voire d’inclure une composante carbone pour ces secteurs exonérés.

Enfin, une articulation plus élaborée entre instruments fiscaux, dans une finalité écologique, serait une évolution appréciée.

Prenons le cas du secteur des transports où les solutions ne se limitent pas à la fiscalité carbone. L’introduction d’une taxe kilométrique nationale sur les poids lourds ou l’expérimentation de péages urbains sont autant de mesures envisageables dans la lutte contre les émissions excessives de gaz à effet de serre. L’articulation avec les instruments non fiscaux semble également nécessaire, comme le marché européen de quotas qui gagnerait à se voir épurer de ses imperfections, l’instauration d’un prix plancher du carbone pouvant assurer une plus juste cohérence. Ensuite, la tranchante dichotomie perceptive entre transition écologique et fiscalité inégalitaire appelle à de nécessaires efforts des pouvoirs publics. Des dispositifs d’accompagnement, via la mise en œuvre de système de compensation pour les ménages les plus exposés par leur revenu, leur situation géographique ou leur nécessité de mobilité pourraient être envisagés. Une meilleure transparence dans l’utilisation des recettes ainsi qu’un mouvement d’optimisation de la clarté, tant dans les objectifs que dans la trajectoire de la fiscalité environnementale, serait également bienvenue. En outre, distinguer la fiscalité de rendement de la fiscalité environnementale semble essentiel, les logiques mercantiles de la fiscalité énergétique ne devant pas irradier les logiques vertueuses incitatives de la fiscalité carbone.

Enfin, la crise écologique ne s’arrêtant pas aux frontières, le cadre européen doit inévitablement être révisé. Les fuites de carbone, préalablement évoquées, en direction des pays non écologiquement coopératifs, doivent impérativement faire l’objet d’une lutte européenne.

Il est aussi urgent de s’attaquer à la situation ubuesque des secteurs du transport aérien et maritime, pollueurs en croissance, en revenant sur les exemptions qui leur sont accordées et même organiser une taxation harmonisée au niveau européen.

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