L’Affaire du Siècle : la judiciarisation de l'écologie

Notre série d’été 2021 se clôt avec L’Affaire du Siècle : encore pendante, cette affaire symbolise le mouvement mondial de judiciarisation de la lutte contre le réchauffement climatique.

L’engagement de quatre associations pour la défense de l'environnement

L’histoire de L’Affaire du Siècle commence avec quatre associations, la Fondation pour la nature et l'homme, Greenpeace France, Notre affaire à tous et Oxfam France, qui décident de lancer une campagne le 17 décembre 2018 afin de poursuivre en justice l'État pour son inaction en matière de lutte contre le réchauffement climatique. 

Une pétition est publiée. Elle recueille plusieurs millions de signatures en quelques semaines. Entre temps, les associations envoient un courrier pour demander à plusieurs ministres de :

• réparer les préjudices moral et écologique résultant des carences de l'État en matière de lutte contre le changement climatique,
• mettre sans délai un terme à l'ensemble de ces carences qui, à défaut, continuent d'engager sa responsabilité,
• cesser toute contribution directe ou indirecte de l'État français au changement climatique, et
• mettre en œuvre toutes les mesures permettant d'atteindre les objectifs fixés a minima en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre sur l'ensemble du territoire national.

La demande est rejetée par un courrier du 15 février 2019.

Les associations saisissent alors la justice le 14 mars 2019, demandant au tribunal administratif d'obtenir réparation pour préjudice moral, préjudice écologique et d’obliger l’État à mettre un terme à l’ensemble de ses manquements.

La décision est rendue le 3 février 2021. Les associations, qui communiquent beaucoup sur Internet grâce à leur site L’Affaire du Siècle, estiment qu’il s’agit d’une victoire, le tribunal ayant reconnu la faute de l’État. La lecture de la décision montre une réalité plus nuancée et complexe, qui illustre les difficultés techniques auxquelles se heurte la caractérisation du préjudice écologique.

LIRE LA DÉCISION >> T.A. Paris, 3 février 2021, n° 1904967

Deux points méritent d’être approfondis : d’une part, les difficultés que rencontre le tribunal pour établir un lien de causalité entre l’aggravation du préjudice écologique et les mesures (ou l’absence de mesures) prises par l’État ; d’autre part, les modalités de réparation du préjudice écologique.

La difficile caractérisation d’un lien de causalité entre la faute et le préjudice écologique

La cascade de visas invoqués par le tribunal témoigne de la difficulté de définir et de caractériser la faute de l’État ainsi que le lien de causalité entre la faute et le préjudice écologique. 

Une lecture attentive de l’arrêt révèle que la responsabilité de l’État est presque systématiquement écartée, sauf sur un point : l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. 

En effet, la détermination de la carence fautive et du lien de causalité sont écartés pour toutes les autres obligations relatives à la lutte contre le réchauffement climatique que l’État s’est imposé à lui-même, comme l’amélioration de l’efficacité énergétique, l’augmentation de la part des énergies brutes renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie, la détermination des objectifs pour limiter le réchauffement à 1,5 ° C, les mesures d’évaluation et de suivi : en effet, même si les objectifs fixés n’ont pas été atteints, le tribunal refuse de considérer les manquements comme ayant contribué directement à l’aggravation du préjudice écologique, dans la mesure où les différentes dispositions ne représentent chacune qu’une des politiques sectorielles mobilisables.

Ainsi, les critères classiques de mise en œuvre de la responsabilité civile, qui exigent un préjudice, une faute et un lien de causalité entre les deux se heurtent au caractère multifactoriel du préjudice écologique né du réchauffement climatique, même si la notion de préjudice a évolué avec la reconnaissance du préjudice écologique.

LIRE AUSSI >> L’affaire Erika : la naissance du préjudice écologique

En revanche, le tribunal réussit à établir la responsabilité de l’État et le lien de causalité avec le préjudice écologique pour la mise en œuvre des mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. L’établissement est facilité par le fait qu’aux termes de l’article 2 du décret du 18 novembre 2015, les budgets carbone sont précisément définis, ce qui doit être compris, selon le tribunal, comme la reconnaissance par l’État de sa capacité à agir directement sur les émissions de gaz à effet de serre. De plus, les rapports annuels du Haut Conseil pour le climat démontrent l’insuffisance de l’action menée dans ce domaine. Le tribunal en conclut : « Par suite, l’État doit être regardé comme ayant méconnu le premier budget carbone et n’a pas ainsi réalisé les actions qu’il avait lui-même reconnues comme étant susceptibles de réduire les émissions de gaz à effet de serre. » 

Il semblerait par conséquent que l’établissement d’objectifs chiffrés par l’État lui-même constitue la condition nécessaire pour que sa responsabilité puisse être engagée au titre du préjudice écologique.

Les modalités de réparation du préjudice écologique

Les associations ont demandé le paiement d’un euro symbolique de dommages et intérêts au titre de la réparation du préjudice écologique. Le tribunal n’a pas fait droit à cette demande, rappelant que selon l’article 1249 du code civil, la réparation du préjudice écologique s’effectue par priorité en nature. 

Néanmoins, le tribunal a refusé de se prononcer immédiatement sur les mesures qui doivent être ordonnées à l’État et a exigé un supplément d’instruction.

La décision n’a pas encore été finalisée, le tribunal administratif ayant préféré surseoir à statuer dans l’attente d’une décision du Conseil d’État.

La multiplication des procès contre les États

En effet, dans une autre affaire, une association, appelée Les Amis de la Terre, a saisi en 2015 le Président de la République, le Premier ministre et les ministres chargés de l’environnement et de la santé afin que soit prise toute mesure utile pour ramener, sur l’ensemble du territoire national, les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 en dessous des valeurs limites. 

Ces demandes ayant été rejetées, l’association a saisi le Conseil d’État afin qu’il enjoigne au gouvernement de prendre toute mesure utile afin d’assurer le respect des valeurs limites fixées par la directive n° 2008/50/CE du 21 mai 2008, transposée dans le code de l’environnement. Cette directive fixe des valeurs limites en matière de concentration de polluants, notamment de dioxyde d’azote et de particules fines PM10, à ne pas dépasser.

Par la suite, les organisations de l’Affaire du Siècle se sont constituées intervenantes volontaires dans cette affaire, ainsi que les villes de Paris et de Grenoble.

Le Conseil d’Etat a fait droit à cette demande et a imposé le respect d’une date butoir : « Il est enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l'environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en oeuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9 des motifs de la présente décision, un plan relatif à la qualité de l'air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d'azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l'article R. 221-1  du code de l'environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018. »

LIRE LA DÉCISION >> Conseil d'État, 12 juillet 2017, n° 394254

Par la suite, le Conseil d’État, le 10 juillet 2020, a constaté les carences de l’État : en effet, les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement étaient toujours dépassées dans huit zones et l’État n’avait pas pris toutes les mesures permettant d’assurer l’exécution de la décision rendue le 12 juillet 2017. 

Le Conseil d’État a alors ordonné à l’État de prendre les mesures nécessaires dans un délai de six mois, sous peine, à l’expiration de ce délai, de se voir infliger une astreinte de dix millions d’euros par semestre de retard.

LIRE LA DÉCISION >> Conseil d'État, 10 juillet 2020, n° 428409

C’est désormais chose faite depuis une décision rendue le 4 août dernier : le Conseil d’État a condamné l’État à payer l’astreinte de 10 millions d’euros pour le premier semestre de l’année 2021 à l’association Les Amis de la Terre, ainsi qu’à d’autres associations engagées dans la lutte contre la pollution de l’air. 

Il a prévu également d’évaluer les actions du Gouvernement pour le second semestre de l’année 2021 au début de l’année 2022 et de décider si l’État devra verser de nouveau une astreinte.

Cette amende record infligée à l’État pour non-respect des obligations de la France en matière de qualité de l’air fera date dans l’histoire de la lutte contre le réchauffement climatique et la pollution. 

Loin d’être isolée, elle fait écho à une autre décision rendue par le Conseil d’État le 19 novembre 2020 à l’occasion de l’affaire de la commune de Grande-Synthe, par laquelle il a ordonné au Gouvernement de lui adresser sous trois mois tout élément de nature à justifier que l’objectif de réduction de gaz à effet de serre issu de l’Accord de Paris. Le Conseil d’État a prévu de se prononcer à nouveau bientôt, à la lumière des justifications qui lui ont été fournies en février 2021, afin de juger de l’adéquation entre les mesures adoptées par l’État et la trajectoire fixée pour atteindre l’objectif de 2030. 

LIRE LA DÉCISION >> Conseil d'État, 19 novembre 2020, n° 427301

Le contexte de forte préoccupation écologique incite les gouvernements à signer des engagements concrets et chiffrés. Dans ces trois affaires, les magistrats ont ainsi pu s’appuyer sur des objectifs chiffrés pour évaluer l’action de l’État français. Or, la multiplication de ces engagements a pour conséquence la création de contraintes juridiques sur ce dernier, et fournit les fondements nécessaires au juge administratif pour le condamner en cas de non-respect.

La judiciarisation des questions d’écologie est un mouvement international. En effet, depuis une dizaine d’années, les procès se multiplient partout dans le monde. Comme le souligne le Conseil d’État, l’arrêt fondateur de ce mouvement est l’arrêt « Massachusetts c. US Environmental Protection Agency (EPA) », rendu par la Cour suprême américaine le 2 avril 2007 ; on peut noter également l’arrêt « Urgenda », rendu le 20 décembre 2019 par la Cour suprême des Pays-Bas relatif aux émissions de gaz à effet de serre, ainsi que l’arrêt rendu par la Cour suprême d’Irlande, le 30 juillet 2020, par lequel elle a annulé le plan de lutte contre le réchauffement climatique du pays, jugé insuffisant.

Les juges réussiront-ils à sauver la planète ?

Retrouvez également l'intégralité de la série d'été 2021 sur Les grandes affaires judiciaires du début du XXIe siècle.